Se libra un debate en la Organización de Naciones Unidas (ONU) sobre una política que podría parecer indiscutible: un marco internacional para evitar crímenes graves contra la humanidad.
El marco es llamado responsabilidad para proteger, o R2P, en lenguaje de la ONU. Una versión restringida del R2P, adoptada durante la Cumbre Mundial de la ONU en 2005, reafirmó derechos y responsabilidades aceptadas con anterioridad por países miembros y, en algunas ocasiones, ejercidos por ellos.
Sin embargo, las discusiones sobre el R2P o sobre su primo, intervención humanitaria, son perturbadas regularmente por el cascabeleo de un fantasma en el armario: la historia, hasta el presente.
A lo largo de la historia, pocos principios de asuntos internacionales se aplican generalmente. Uno es la máxima de Tucídides de que los fuertes hacen lo que quieren mientras que los débiles sufren como deben.
Otro principio es que virtualmente todo uso de fuerza en asuntos internacionales ha venido acompañado de retórica excelsa sobre la solemne responsabilidad de proteger las poblaciones sufridas, así como de justificaciones objetivas para ello.
Prefieren olvidar la historia
Comprensiblemente, los poderosos prefieren olvidar la historia y mirar hacia adelante. Para los débiles, ésta no es una opción inteligente.
El fantasma del armario apareció en la primera disputa considerada por la Corte Internacional de Justicia (CIJ) hace 60 años; el caso del Canal de Corfú sobre un incidente que involucró a Gran Bretaña y Albania.
La CIJ determinó que únicamente puede considerar el supuesto derecho de intervención como manifestación de una política de fuerza, que como tal ha originado, en el pasado, los abusos más serios y, como tal, no puede, cualesquiera sean los defectos en la organización mundial, encontrar un lugar en el derecho internacional ... ; desde el origen de las cosas (la intervención) estaría reservada para los estados más poderosos, y fácilmente podría llevar a pervertir la propia administración de justicia.
La misma perspectiva moldeó el primer encuentro de la Cumbre del Sur de 133 estados en 2000. Su declaración, seguramente teniendo en mente el bombardeo de Serbia, rechazó “el así llamado ‘derecho’ de intervención humanitaria, que carece de sustento legal en la Carta de Naciones Unidas o en los principios generales del derecho internacional”.
El texto reafirma la Declaración sobre Relaciones Amistosas de la ONU (1970). Ha sido repetido desde entonces, entre otros, por el Encuentro Ministerial del movimiento de los no alineados en Malasia en 2006, representando otra vez a las víctimas tradicionales en Asia, África, América Latina y el mundo árabe.
Se llegó a la misma conclusión en 2004 por el Panel sobre Amenazas, Retos y Cambio de la ONU. Determinó que dentro de la Carta de la ONU el artículo 51 no necesita ni extensiones ni restricciones a su alcance desde hace tiempo entendido.
Añadió que para los impacientes con tal respuesta, ésta debe ser que, en un mundo lleno de amenazas potenciales percibidas, el riesgo para el orden mundial y la norma de no intervención sobre la que continúa basándose simplemente es demasiado grande para la legalidad de la acción preventiva unilateral, distintamente a la acción respaldada colectivamente, como para ser aceptado. Permitir que alguien actúe así es permitirles a todos –lo que por supuesto resulta impensable.
La misma postura básica fue adoptada por la Cumbre Mundial de la ONU en 2005, que también declaró disposición para tomar acciones colectivas ... a través del Consejo de Seguridad, de acuerdo con la Carta ... en caso de que los medios pacíficos sean inadecuados y las autoridades nacionales estén fallando manifiestamente en proteger a sus poblaciones de crímenes serios.
Cuando más, la frase agudiza la terminología del artículo 42 sobre la autorización para que el Consejo de Seguridad recurra a la fuerza. Y la frase conserva el fantasma en el armario –si podemos considerar al Consejo de Seguridad como árbitro neutral, sin estar sujeto a la máxima de Tucídides.
No obstante, ese supuesto es insostenible.
El consejo está controlado por sus cinco miembros permanentes, y no son iguales en autoridad operativa. Un indicador es el historial de vetos –la forma más extrema de violación a una resolución del Consejo de Seguridad.
Durante el último cuarto de siglo, China y Francia vetaron en conjunto siete resoluciones; Rusia, seis; Reino Unido, 10, y Estados Unidos, 45, incluso incluyendo resoluciones para exhortar a los estados a observar el derecho internacional.
Una forma de mitigar este defecto en el consenso de la Cumbre Mundial sería eliminar el veto, en concordancia con la voluntad de la mayoría de la población estadunidense. Pero tal herejía es impensable, tanto como aplicar el R2P en este momento a los que necesitan protección desesperadamente pero que no forman parte de la lista favorecida de los poderosos.
Ha habido alejamientos de la restricción del Canal de Corfú y sus descendientes. El Acta Constitutiva de la Unión Africana (UA) asevera el derecho de la Unión para intervenir en un país miembro ... en virtud de graves circunstancias. Eso difiere de la Carta de la Organización de Estados Americanos (OEA), que prohíbe la intervención, sin importar la causa, en asuntos internos o externos de cualquier otro Estado.
La causa de la diferencia es clara. La Carta de la OEA busca refrenar la intervención de Estados Unidos, pero luego de la desaparición de los estados apartheid, la UA no se enfrenta a ningún problema similar.
Técnicamente tengo conocimiento de una sola propuesta de alto nivel para extender el R2P más allá del consenso de la cumbre y la extensión de la UA: el reporte de la Comisión Internacional de Intervención y Soberanía de Estado sobre la Responsabilidad para Proteger (2001).
La comisión considera la situación en que el Consejo de Seguridad rechaza una propuesta o no la encara en tiempo razonable. En ese caso, el reporte autoriza acción dentro del área de jurisdicción de organizaciones regionales o subregionales ... sujeta a que soliciten autorización subsecuente del Consejo de Seguridad.
En este punto, el fantasma del armario se sacude ruidosamente. Los poderosos determinan unilateralmente su propia área de jurisdicción. La OEA y la UA no pueden hacerlo, pero la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) sí puede, y así lo hace.
La OTAN ha determinado que su área de jurisdicción se extienda a los Balcanes, Afganistán y más allá.
Los derechos expansivos acordados por la Comisión Internacional en la práctica se ven restringidos únicamente a la OTAN, violando los principios del Canal de Corfú y abriendo la puerta al R2P como arma de intervención imperial a capricho.
La responsabilidad de proteger siempre ha sido selectiva. Por tanto, no se aplicó a las sanciones contra Irak impuestas por Estados Unidos y el Reino Unido y administradas por el Consejo de Seguridad, condenadas como genocidas por los distinguidos diplomáticos a cargo, ambos de los cuales renunciaron como protesta.
En la actualidad, tampoco se piensa en aplicar el R2P a la gente de Gaza, una población protegida de la que la ONU es responsable.
La peor catástrofe en África
Y nada serio está contemplado sobre la peor catástrofe en África, si no es que del mundo: el sanguinario conflicto en el este de Congo. Allí, recién informó la BBC, las multinacionales una vez más han sido acusadas de violar una resolución de la ONU contra el tráfico ilícito de minerales valiosos –con lo que se financia la violencia.
El R2P también es invocado para responder a la hambruna masiva en los países pobres.
Hace varios años, el Unicef informó que 16 mil niños mueren diariamente por falta de alimentos, muchos más a consecuencia de enfermedades fácilmente prevenibles. Las cifras ahora son más elevadas. Tan sólo en el sur de África se presentan las mismas muertes que en Ruanda, no en 100 días, sino diariamente. Sería fácil actuar bajo el R2P, si sólo hubiera voluntad.
En éstos y otros casos numerosos, la selectividad se ajusta a la máxima de Tucídides y a las expectativas de la CIJ de hace 60 años.
Pero las máximas que guían principalmente los asuntos internacionales no son inmutables y, de hecho, se han suavizado durante los años como resultado del efecto civilizador de los movimientos populares.
Para tal reforma progresiva, el R2P puede ser una herramienta valiosa, muy parecida a lo que ha sido la Declaración Universal de los Derechos Humanos.
Aun cuando los estados no se adhieren a ésta, y algunos la rechazan parcialmente de forma oficial (incluyendo, crucialmente, el país más poderoso del mundo), sirve empero como ideal al que pueden apelar los activistas para ingresar esfuerzos educacionales y organizacionales, a menudo efectivamente.
La discusión sobre el R2P pudiera ser similar. Con un grado de compromiso suficiente, desafortunadamente todavía no detectable entre los poderosos, podría resultar verdaderamente significativo.
